ATTUALITà

da On. Eugenio Duca

On. Duca: un contributo al dibattitto sul “numero” delle Autorità Portuali in Italia

Autorità portuali e decreto "sblocca Italia". La legge 84/94 ha istituito le Autorità Portuali nell’ambito di una profonda riforma della legislazione portuale.

Com’erano governati prima i porti? Prima tutti i porti italiani erano amministrati dalle Autorità Marittime (Comandanti dei Porti) in capo ai militari delle Capitanerie di Porto. Inoltre c’era una compresenza di Enti Pubblici costituiti nel corso dei precedenti decenni, definiti dall’art. 2 della Legge 84/94. “1. Ai fini della presente legge sono organizzazioni portuali: il Provveditorato al porto di Venezia, di cui al regio decreto-legge 14 marzo 1929, n. 503; il Consorzio autonomo del porto di Genova, di cui al testo unico approvato con regio decreto 16 gennaio 1936, n. 801; l'Ente autonomo del porto di Palermo, di cui alla legge 14 novembre 1961, n. 1268; il Consorzio per il porto di Civitavecchia, di cui alla legge 9 febbraio 1963, n. 223; l'Ente autonomo del porto di Trieste, di cui alla legge 9 luglio 1967, n. 589; l'Ente autonomo del porto di Savona, di cui alla legge 1° marzo 1968, n. 173; il Consorzio autonomo del porto di Napoli, di cui al decreto-legge 11 gennaio 1974, n. 1”. Si tenga conto che le predette “organizzazioni portuali”, al 1993 avevano accumulato passivi per mille miliardi di lire, pagati nel corso dei dodici anni successivi alla legge 84, dalla portualità italiana, anche i porti che non avevano accumulato alcun debito! (Art. 27). Le altre organizzazioni portuali erano le aziende dei mezzi meccanici di cui alla legge 9 ottobre 1967, n. 961: Ancona, Cagliari, La Spezia, Livorno, Messina e Savona e i consorzi costituitisi nei porti di Bari e di Brindisi.

Nascono 18 Autorità Portuali. “Nei porti di Ancona, Bari, Brindisi, Cagliari, Catania, Civitavecchia, Genova, La Spezia, Livorno, Marina di Carrara, Messina, Napoli, Palermo, Ravenna, Savona, Taranto, Trieste e Venezia è istituita l'autorità portuale”.

Altre Autorità istituibili solo se in possesso dei requisiti. È previsto che possono essere istituite ulteriori autorità, decorsi tre anni dalla data di entrata in vigore della legge in porti che nell’ultimo triennio abbiano registrato un volume di traffico di merci non inferiore a tre milioni di tonnellate annue al netto delle rinfuse liquide o a 200.000 TEU. Inoltre “può essere disposta l’istituzione, previa verifica dei requisiti, di autorità portuali nei porti di Olbia, Piombino e Salerno”.

Istituite altre A.P. in possesso dei requisiti (23.) A seguito di tale procedimento sono state istituite l'Autorità portuale di Piombino (D.P.R. 20.3.1996 ), di Gioia Tauro (D.P.R. 16.7.1998), di Salerno (D.P.R. 23.6.2000), di Olbia e Golfo Aranci (D.P.R. 29.12.2000), di Augusta (D.P.R. 12.4.2001), tutte in possesso dei requisiti di legge. Si tenga conto che Augusta rientra tra i requisiti poiché viene modificata la legge 84/94 e si tiene conto del 10% delle rinfuse liquide ai fini dei requisiti.

Il Governo dichiara di ridurre il numero delle AP e le porta a 25. In più occasioni il Governo (centro destra) e il Ministro Lunardi dichiarano di voler ridurre il numero delle Autorità Portuali ma intanto istituisce due nuove Autorità, entrambe prive dei requisiti di legge: Trapani (D.P.R. 2.4.2003 ) e Manfredonia (legge 2003/350). Queste ultime due sono state messe in liquidazione e soppresse con D.P.R. del 5 ottobre 2007 e D.P.R. del 12.10.2007. Sono tuttora commissariate: quella di Manfredonia da 11 anni, quella di Trapani da 7 anni! I governi che si sono succeduti non sono riusciti neanche a sopprimere quelle soppresse di fatto e che non avrebbero potuto essere istituite.

Eppure la legge parla chiaro: “Le autorità portuali sono soppresse, con la procedura di cui al medesimo comma, quando, in relazione al mutato andamento dei traffici, vengano meno i requisiti previsti nel suddetto comma. Con la medesima procedura, decorsi dieci anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono soppresse le autorità portuali di cui al comma 1 quando risulti che le stesse non corrispondono ai requisiti di cui al comma 8. Sono passati VENTI ANNI ma il Ministro (o meglio i Ministri succedutisi) non hanno osservato la legge, e si continua la litania che bisogna ridurre il numero delle Autorità.

E lo sostengono proprio i Ministri e le forze politiche che non hanno ottemperato alla legge e addirittura hanno “inventato” due Autorità prive dei requisiti di legge. Il medesimo impegno è stato assunto dal Ministro Matteoli all’Assemblea Nazionale ASSOPORTI nel 2008 (massimo 14). Peccato che in Senato, durante la votazione di un emendamento che prevedeva la soppressione delle Autorità Portuali di Manfredonia e Trapani, i gruppi parlamentari di Lupi e Matteoli hanno votato contro e bocciato la soppressione delle due Autorità prive dei requisiti.

Il Ministro Lupi rilancia e ne propone 8 Il Ministro Lupi, ministro delle infrastrutture e dei trasporti nel governo delle larghe intese (Letta – Berlusconi – Monti), all’Assemblea Nazionale di ASSOPORTI (ottobre 2013) ha rilanciato la proposta di riduzione a 8. In realtà non ha proposto una riduzione del numero delle Autorità bensì la nascita di 8 nuovi “ministerini” sotto il controllo del Suo Ministero e riuscendo a trovare le “larghe intese” con i Presidenti di alcune Autorità Portuali di chiara provenienza centro-sinistra come Costa, Gallanti e Merlo, di destra come la Monassi. Tutti sostenitori del progetto tanto che si sono spinti fino al punto di dividere l’Associazione dei porti italiani e di ridurne peso e ruolo di guida nell’ambito della rappresentanza del cluster marittimo portuale. Al punto di chiedere di stoppare il percorso legislativo di modifica della legge 84, giunto in dirittura d’arrivo al Senato dopo cinque anni di lavoro grazie al lavoro del gruppo PD e del Relatore della legge anch’esso del PD.

Il Ministro che continua a mantenere, senza alcun ossequio alla legge, commissariamenti straordinari in un terzo dei porti sede di Autorità Portuale, e ad accumulare severe censure da parte delle Autorità Giudiziarie, proprio sulle nomine dei presidenti delle Autorità Portuali come a Cagliari e a Olbia. Il PD affina una propria proposta: 14 + 1 Core e il resto Comprehensive. Il primo partito e il principale azionista del Governo tenta di superare la questione “numeristica” e affina una proposta di modifica del governo dei porti e della filiera logistica che sia suffragata da elementi programmatici oggettivi e di respiro europeo.

Il presente approfondimento non entra nel merito dell’intera proposta e si limita al (a mio avviso) falso problema del numero delle autorità portuali. La proposta del PD, ancora in fase di costruzione, sul punto “sposta” il concetto di classificazione portuale da scala nazionale a scala più vasta, appunto europea e assume la classificazione definita dalle infrastrutture TEN –T e con l’identificazione di una rete “Core” e una rete “Comprehensive” o globale.

Questa classificazione interessa 39 porti italiani:

14 porti “Core” e 25 porti “Comprehensive”. Considerando che attualmente le autorità portuali sono 23 (25 con le due “abusive”), si otterrebbe una riduzione a 14 (più quella di Civitavecchia) inopinatamente esclusa dall’UE nella rete Core), quindi 15. La nuova classificazione dei porti: Porti sede di A.P. rientranti nei porti “Core”: Sono: Ancona, Augusta, Bari, Cagliari, Genova, Gioia Tauro, La Spezia, Livorno, Napoli, Palermo, Ravenna, Taranto, Trieste e Venezia. Aggiungendo Civitavecchia si raggiungono i 14 + 1 = 15.

Porti sede di AP esclusi dalla rete Core: Brindisi, Catania, Marina di Carrara, Messina, Olbia, Piombino, Salerno, Savona. Non è ancora chiaro se questi porti devono essere amministrati dalle Autorità Marittime o sarebbero inglobati nell’ambito delle Autorità Portuali dei porti Core o trasferiti alle competenze regionali ove non rientranti nei porti “Comprehensive”.

Porti inseriti nella rete “comprehensive” già ricompresi nei porti sede di A.P.: Porto Foxi (Cagliari), Golfo Aranci e Porto Torres (Olbia), Fiumicino e Gaeta (Civitavecchia), Milazzo (Messina), Vado (Savona).

Porti che sarebbero compresi nella rete “Comprehensive”: Carloforte, Chioggia, Gela, La Maddalena, Monfalcone, Palau, Porto Levante, Portoferraio, Portovesme, Reggio Calabria, Roma, Siracusa. Resterebbero fuori porti “veri”, che fanno parte del sistema portuale italiano ad es. Catania, Oristano, Ortona, Porto Empedocle, Vasto, Molfetta e che comunque sono porti commerciali utili al territorio di riferimento, al sistema imprenditoriale locale e di area vasta.

Porti che a mio avviso non possono che essere ricompresi in un’unica cornice regolatoria. Ad esempio su: canoni demaniali, concessioni di aree e banchine, sicurezza del lavoro e nel lavoro, uniformità dei servizi tecnico nautici. Ad esempio, come elemento di riflessione basta pensare che la presenza dei servizi tecnico nautici presenti nel sistema portuale italiano sono operativi in 91 porti italiani e NON sono presenti in alcuni porti “Comprehensive”. Va chiarito se i porti sede di Autorità Portuale che non rientrano nella nuova classificazione (15), potranno aggregati in una delle “nuove A.P.” Core e, con essi, anche i porti minori che sono stati aggregati nel tempo. Ad esempio Porto Torres, Golfo Aranci, Milazzo. Potrebbe accadere che qualche Regione rimedi con la nota “creatività italiana”, e proponga l’istituzione di A.P. regionali in sostituzione di quelle soppresse. O che la gestione dei predetti porti sia nuovamente affidata all’Autorità Marittima proprio mentre il cd. “Piano Cottarelli” individua uno dei punti di possibile risparmio della spesa pubblica, proprio nella riduzione del numero dei militari. Si aprirebbe un’evidente contraddizione tra la riduzione del numero e l’aumento delle competenze. Come considerazione conclusiva penso che la proposta innovativa di sostituire, ai fini dell’istituzione delle A.P., il meccanismo dei requisiti dei traffici portuali, con l’inclusione solo di quelli inseriti nella rete “Core”, trovi certamente una sponda sovrannazionale e di respiro europeo.

Tuttavia occorre considerare che la Direttiva europea non individua i soggetti gestori dei porti né il numero delle A.P. che restano di esclusiva competenza degli Stati nazionali, bensì definisce spazi temporali e cofinanziamenti parziali per “collegare” quei porti (i “Core” entro il 2030; i “Comprehensive” entro il 2050). Forse sarebbe da valutare se non sia più utile per il Paese e per il sistema portuale italiano proseguire nell’opera di aggregazione dei porti minori, laddove possibile, nei porti già sede di A.P. che hanno i requisiti previsti dalla legge 84, magari incoraggiandola come previsto dalla proposta di legge presentata alla Camera dai deputati PD (primo firmatario l’On. Meta) trasferendo alcune parti nel testo in corso di esame da parte del Senato. Non può essere sottovalutato che nel corso di un decennio, l’opera di raggruppamento dei porti ha consentito di inserire in un quadro di programmazione nazionale anche porti cosiddetti minori e di raccordarli al territorio di riferimento: Fiumicino e Gaeta; Porto Torres e Golfo Aranci; Castellammare di Stabia; Milazzo; Crotone; Barletta e Monopoli, solo per citarne alcuni.

Chi nomina i Presidenti? L’altro tema che sfugge agli osservatori e al dibattito è lo scontro sul potere di nomina dei Presidenti delle A.P. La legge 84/94 ha individuato dall’inizio una procedura “partecipativa” con il coinvolgimento reale dei territori: Enti locali, Camera di Commercio e Regioni per la proposta da avanzare al Ministro per la predisposizione del decreto da inviare alle Camere. Partecipazione che è stata resa ancora più “obbligata” con l’inserimento (all’art. 8 della legge) del comma 1-bis. In sostanza la legge stabilisce un principio di leale collaborazione tra Stato e territorio. Un principio inviso a non pochi Ministri (primo fra tutti Lunardi) che hanno tentato ripetutamente di cancellare con lo scopo dichiarato di voler accentrare le competenze unicamente in capo al Ministro. Tra gli anni 2003 e 2004 sono State presentate dal Governo 4 proposte (anche contemporaneamente su provvedimenti distinti tra Camera e Senato (come bombe a grappolo). Il Parlamento le ha sempre respinte ed anzi, come riportato sopra, ha rafforzato il principio di leale collaborazione. Le proposte che finora sono state avanzate dal Governo sono di riportare la competenza in capo al Ministro che provvede alla nomina “sentito” il Presidente della Regione. A cura dell’On. Eugenio Duca 20 marzo 2014