Referendum. Lodolini: "Con la riforma Costituzionale più partecipazione"

Ogni settimana da queste pagine cerco di illustrare, nel merito, i contenuti della Riforma costituzionale.
La riforma non aumenta i poteri del Governo, anzi rafforza il Parlamento e la partecipazione dei cittadini alla vita democratica del Paese.

Gli articoli della Costituzione che riguardano le funzioni del Governo e del Presidente del Consiglio non vengono modificati. Non esiste quindi il rischio di un’eccessiva concentrazione di potere nelle mani dell’esecutivo a scapito del Parlamento. Anzi, con la previsione di limiti più netti per il ricorso ai decreti legge, il Parlamento tornerà finalmente il luogo centrale della legislazione.

Grazie all’introduzione delle “leggi a data certa”, il Governo potrà chiedere che per provvedimenti ritenuti prioritari l’esame e la votazione parlamentare avvenga entro 70 giorni: in questo modo, si ridurrà sensibilmente la pratica dei voti di fiducia e dei maxi-emendamenti. La possibilità che la fiducia sia votata solo dalla Camera (e non più anche dal Senato), invece, favorisce la formazione di maggioranze politiche omogenee e quindi la stabilità dei governi.

Inoltre con la riforma viene rafforzata la partecipazione dei cittadini.

L'articolo 75 disciplina l’istituto del referendum abrogativo e dunque riguarda la partecipazione dei cittadini al processo democratico.
Il primo comma stabilisce che il referendum abrogativo abbia “forza di legge”, e rimane pressoché invariato dalla riforma. Anche il secondo comma dell’articolo 75 non cambia, e continua a porre i medesimi limiti alla utilizzazione di tale istituto, prevedendo che non possa essere “ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali”, sulla base del rilievo che alcuni atti richiedano una ponderazione particolarmente ragionata, che non possa essere ridotta alla dicotomia SÌ-NO. Il terzo comma, similmente, non subisce modifiche sostanziali, e stabilisce che “hanno diritto di partecipare al referendum tutti gli elettori”.
L’innovazione più importante deriva dalla integrazione effettuata del quarto comma, che disciplina le modalità attraverso le quali un referendum viene considerato valido.

Attualmente si prevede che il referendum sia valido se vengono raccolte 500 mila firme per la promozione e se partecipino alla consultazione almeno la maggioranza dei cittadini aventi diritto al voto. Questa previsione ha reso molto complicata la validazione di molti referendum proposti nel corso degli anni.
Numerosi dei referendum proposti durante gli anni non sono stati considerati validi per mancato conseguimento del quorum, pur essendo sostenuti, in molti casi, da gran parte della pubblica opinione. Prendiamo ad esempio il referendum del 1999 per eliminare la quota proporzionale prevista nel sistema elettorale: a questo referendum votò il 49,7% degli aventi diritto, e la consultazione non fu ritenuta valida per un misero 0.3% di non votanti. Oppure la proposta di referendum del 1990, avanzata da Radicali e Verdi, che si proponeva di impedire le utilizzazioni di pesticidi nell’agricoltura: in questo caso votò il 43.1% degli aventi diritto al voto.
Pur raccogliendo ampissimi consensi, buona parte delle battaglie referendarie sono state combattute sulla scia dell’astensione, più che dei contenuti. È del tutto evidente che questa prassi svilisca, in certa misura, un istituto teorizzato per ampliare la partecipazione.
Per questo motivo la riforma ha integrato il disposto dell’articolo 75, quarto comma, stabilendo che la proposta di referendum venga approvata se “avanzata da ottocentomila elettori” e la votazione ritenuta valida se “la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati” vi abbia partecipato. Insomma, dal 4 dicembre in poi, i referendum avranno due possibilità di realizzazione: 500 mila firme con un quorum del 51% degli elettori, oppure 800 mila firme con un quorum del 51% dei votanti alle ultime elezioni politiche – che equivale in media al 35% circa degli elettori.

Sia ben chiaro: una forma non esclude l’altra. Alcuni oppositori della riforma descrivono questa modifica come un attacco alla democrazia e un indebolimento dell’istituto del referendum in quanto saranno necessarie più firme. Accusa decisamente infondata. Oltre al fatto che l’introduzione delle 800 mila firme non esclude il sistema delle 500 mila, è bene ricordare che nel 1946, quando furono prescritte le 500 mila firme, l’Italia era composta da 45 milioni di abitanti, cifra oggi aumentata di 15 milioni. È evidente che le proporzioni tra popolazione e firme necessarie sono cambiate rispetto al disposto originale.
La riforma costituzionale consegue l’obiettivo di conferire dignità ad uno strumento di partecipazione la cui utilizzazione è stata sempre svilita dall’astensione. Con il nuovo articolo 75 potremo avere, finalmente, battaglie referendarie fondate sui contenuti, mai più sull’astensione.

L’articolo 71 della Costituzione si occupa di disciplinare la cosiddetta “iniziativa legislativa”. Con questo termine si indica sostanzialmente il potere attribuito dalla Costituzione di poter elaborare proposte di legge e sottoporle al dibattito parlamentare.
La prima parte dell’attuale testo dell’articolo 71 riguarda quella che potremmo chiamare iniziativa legislativa istituzionale, poiché individua, direttamente o indirettamente, tutti gli organi dello Stato legittimati ad effettuare proposte di legge. Prevede dunque che “l’iniziativa delle leggi” appartiene “al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale”.
L’originario secondo comma dell’articolo 71 stabilisce che “il popolo esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli”. Questo secondo comma, tuttavia, ha trovato scarsa applicazione, soprattutto per quanto concerne il momento finale, quello della approvazione. Oltre la metà dei progetti popolari non sono nemmeno stati esaminati dalle Camere e circa l’1% si è trasformato in legge, peraltro solo grazie al fatto che sono state abbinate a proposte di legge di iniziativa parlamentare.
Questi numeri sono preoccupati, poiché dimostrano come la nostra Costituzione, alle volte, preveda degli efficaci strumenti di partecipazione senza occuparsi del momento applicativo. La riforma costituzionale interviene nella direzione di conferire efficacia all’iniziativa popolare, in modo che questa non costituisca una mera dichiarazione programmatica, ma un momento vivo di partecipazione al processo democratico.

Quando si redige una legge, a maggior ragione se questa legge modifica il documento fondamentale di una democrazia contemporanea, ci si trova spesso dinanzi ad esigenze diverse, a volte contrapposte, che si ha l’obbligo di ponderare e contemperare. Per questa ragione la riforma interviene sotto due punti di vista: a fronte di un aumento del numero richiesto per la validità di una proposta popolare (da cinquantamila si passa a centocinquantamila), vengono stabiliti tempi certi per la discussione e la deliberazione in Aula, che dovranno avvenire secondo le modalità stabilite dai regolamenti parlamentari. La nuova Costituzione restituisce finalmenteimportanza e dignità, istituzionale, alle proposte dei cittadini, che dovranno essere obbligatoriamente discusse.
La riforma introduce un nuovo secondo comma nell’articolo 71, che conferisce al Senato della Repubblica, in qualità di ente rappresentativo delle autonomie locali, la facoltà di “procedere all’esame di un disegno di legge”, nel caso in cui questo voti “a maggioranza assoluta dei suoi componenti”. Il senso di questa previsione è chiaro: se il Senato cambia funzione, appare logico e coerente diversificare la disciplina di cui l’articolo 71 in maniera specifica per i due rami del Parlamento. Nel caso in cui il Senato voti a maggioranza assoluta dei suoi componenti, e richieda di esaminare la proposta di legge, la Camera dei deputati dovrà valutare le proposte effettuate dal Senato e pronunciarsi , in via definitiva, entro iltermine perentorio di sei mesi dalla deliberazione del Senato.
Durante la discussione in Aula, il Parlamento ha approvato una modifica che ha profondamente innovato il disposto dell’articolo 71, introducendo, al quarto comma, due nuovi istituti: il referendum propositivo ed il referendum d’indirizzo, prevedendo che sia una legge costituzionale – non ordinaria, dunque – a stabilire “condizioni ed effetti” di tali strumenti.
Questo dimostra la grande ventata di innovazione che sospinge tutta la riforma. Attraverso il referendum propositivo, infatti, i cittadini avranno la possibilità di votare per sottoporre al Parlamento una proposta di legge avvertita come fondamentale per la pubblica opinione, mentre utilizzando il secondo istituto, il referendum d’indirizzo, il popolo avrà la possibilità di orientare le scelte legislative, e mantenere un collegamento con la classe politica del momento.
Una democrazia partecipata è una democrazia infinitamente più forte.